Все преимущества ГЧП в «Умном городе»

Дарья Годунова, директор по ГЧП и концессионным проектам АО «ФТК», рассказала корреспонденту журнала «Безопасность зданий и сооружений» о том, какие возможности открывает использование инструментария государственно-частного партнерства при построении «Умных городов».
Годунова
Дарья Андреевна
Директор по ГЧП и концессионным проектам АО "ФТК"

Дарья, города-участники пилотного проекта «Умный город» должны до 2024 года реализовать решения, утвержденные Стандартом проекта. Цель достаточно амбициозная. С чего начнется внедрение?

Все регионы разработали проекты «Умного города», пилотные территории утверждают «дорожные карты» с конкретным планом мероприятий. Уже в текущем 2019 году участники должны будут внедрить цифровые платформы для вовлечения в обсуждение городских преобразований граждан.

Упомянутый вами Стандарт включает мероприятия по восьми направлениям: городское управление, «умное» ЖКХ, инновации для городской среды, «умный» городской транспорт, интеллектуальные системы общественной и экологической безопасности, инфраструктуру сетей связи, туризм и сервис. Таким образом на федеральном уровне появится информация об объеме запланированных частных инвестиций и ресурсов, которые пойдут на реализацию проекта из региональных бюджетов. Станет понятен масштаб необходимой поддержки федерального центра. Сейчас согласно паспорту проекта «Умный город» в 2019 году на него выделено из федерального бюджета 2,1 млрд руб.

Не во всех случаях такие проекты могут быть профинансированы только за счет государственного бюджета, есть ли еще варианты?

Да, как правило, большинство проектов, где сумма контрактов превышает 200-300 млн рублей, реализуется не в рамках ФЗ-44 «О контрактной системе в сфере закупок товаров...», а с помощью инструментария государственно-частного партнерства (ГЧП).

ГЧП — это привлечение частного сектора для более эффективного и качественного выполнения задач, относящихся к публичному сектору, на условиях компенсации затрат, разделения рисков, обязательств, компетенций. Контракт ГЧП может быть разных видов, все зависит от условий и возможностей государства в отношении рассматриваемых отношений сторон.

Какие виды контрактов ГЧП применимы, если мы говорим об «Умном городе»?

Именно для «Умного города», для создания отдельных его элементов, в рамках действующего законодательства возможно привлечение частных инвестиций и компетенций с использованием следующих организационно-правовых форм:
— концессионное соглашение;
— соглашение о ГЧП, соглашение о муниципально-частном партнерстве в рамках Закона о ГЧП;
— контракт жизненного цикла;
— законодательство о закупках отдельных видов юридических лиц или долгосрочных государственных/муниципальных контрактов на поставку услуг в рамках законодательства о закупках;
— инвестиционные соглашения (договоры) или создание совместного юридического лица с участием публично-правовых образований в рамках общих норм законодательства об инвестиционной деятельности;
— энергосервисные контракты в рамках законодательства об энергосбережении и энергоэффективности.

В плане объектного состава важно отметить, что создание отдельных элементов «Умного города» в рамках Закона о ГЧП или Закона о концессионных соглашениях, например, возможно путем заключения соглашений, в которых объектом будут являться как объекты информационных технологий, так и иные инфраструктурные объекты, предусмотренные законодательством. Например, это могут быть элементы обустройства автомобильных дорог, в том числе технические средства обеспечения транспортной безопасности.

При этом в законодательстве имеет место неопределенность в вопросе заключения концессионных соглашений на муниципальном уровне в отношении объектов ИТ: отсутствует запрет, но не установлены и особенности принятия решения о заключении таких соглашений.

Какие из названных видов инструментов представляются наиболее надежными для заинтересованных инвесторов?

Конечно, концессионные соглашения. ФЗ-115 «О концессионных соглашениях» — наиболее проработанный и в плане преференций и возмещений для частного инвестора, и в плане получения качественного технологичного продукта и услуги для населения. Речь идет о создании или реконструкции за счет средств инвестора (или — совместно с концедентом) объектов (как правило) недвижимого имущества, находящихся в государственной собственности, за счет чего инвестор получает возможность эксплуатировать объект на возмездной основе, собирая доход в свою пользу. Вопреки распространенному заблуждению, объекты исключительных прав не могут являться объектом концессионного соглашения, за исключением именно объектов ИТ.

Совсем недавно у нас появилась возможность реализовывать через концессионные соглашения и ИТ-проекты или проекты с ИТ-составляющей как отдельный полноценный объект соглашения. Концессионные соглашения в отношении объектов ИТ заключались и раньше, однако в связи с тем, что объекты ИТ не могли быть самостоятельными объектами таких соглашений, на практике это приводило к заключению соглашений в отношении строительства, реконструкции и эксплуатации объекта недвижимости, к которому «привязывались» объекты ИТ. При реализации подобных соглашений всегда оставался риск признания их недействительными, так как основная цель соглашений состоит именно в создании необходимого объекта ИТ. Новые поправки к закону помогли в устранении этого риска, окончательно признав объекты ИТ самостоятельными объектами соглашений.

А какие именно объекты мы также можем использовать в своих проектах, с помощью концессии, именно в сфере ИТ?

Во-первых, программы для электронных вычислительных машин (программы для ЭВМ). Во-вторых, базы данных — совокупность самостоятельных материалов (статей, расчетов, нормативных актов, судебных решений и иных подобных материалов), систематизированных таким образом, чтобы эти материалы могли быть найдены и обработаны с помощью электронной вычислительной машины (п. 2 ст. 1260 ГК РФ).

В-третьих, информационные системы, в том числе государственные информационные системы (ГИС).

В-четвертых, сайты в информационно-телекоммуникационной сети Интернет или других информационно-телекоммуникационных сетях (далее — сайты).

В-пятых, объекты ИТ и имущество, технологически связанное с одним или несколькими такими объектами и предназначенное для обеспечения их функционирования или осуществления иной деятельности.

И наконец, совокупность зданий, частей зданий или помещений, объединенных единым назначением с движимым имуществом, технологически связанным с объектами ИТ, и предназначенных для автоматизации с использованием программ для ЭВМ и баз данных процессов формирования, хранения, обработки, приема, передачи, доставки информации, обеспечения доступа к ней, ее представления и распространения (центры обработки данных).

А что с интеллектуальными правами, как регулируются отношения в такого рода контрактах и в рассматриваемой сфере ИТ?

Да, надо отметить, что теперь заключение концессионного соглашения возможно в отношении:
— исключительно результатов интеллектуальной деятельности (РИД), на которые признаются интеллектуальные права, включающие исключительное право, являющееся имущественным правом, а также личные неимущественные права;
— РИД и объектов движимого имущества;
— объектов недвижимого и движимого имущества. Также для концессионного соглашения установлено различное регулирование вопроса обладания исключительным правом и правом использования: исключительное приобретается концедентом в момент создания РИД, а право использования может принадлежать концессионеру на основании лицензионных договоров и (или) сублицензионных договоров при наличии соответствующего условия в концессионном соглашении.

Что в таком случае делает государство, публичный партнер?

Обязательства концедента (публичного партнера) в первую очередь касаются предоставления или обеспечения предоставления права использования РИД.

Каковы сферы применения?

Основной сферой, в которой реализуются инвестиционные проекты в сфере ИТ, является транспорт, например, создание систем обустройства дорог, управления платными парковками, систем фотовидеофиксации нарушений ПДД.

Но уже сегодня есть интерес со стороны региональных органов власти и органов местного самоуправления в структурировании проектов с использованием моделей ГЧП по следующим направлениям:
— ЖКХ — внедрение региональных систем ресурсосбережения, включая оснащение бюджетных учреждений приборами учета энергоресурсов, автоматизированными индивидуальными тепловыми пунктами, оснащение системами ресурсосбережения социальных объектов, включая системы «умный свет», «умная кухня» и др;
— сфера ТБО (сбор, обработка, утилизация и т.п.) — автоматизация процессов сбора, вывоза и сортировки бытовых отходов;
— общественная безопасность — создание АПК «Безопасный город»;
— социальная сфера — «Цифровое здравоохранение», «Цифровая школа» и т.п.

Более подробно обращаю внимание именно на городское благоустройство:
— внедрение интеллектуальных транспортных систем;
— «умные остановки»;
— организация управления платным парковочным пространством;
— создание и модернизация систем фотовидеофиксации нарушений ПДД;
— внедрение систем контроля за движением тяжеловесных и (или) крупногабаритных транспортных средств;
— модернизация уличного городского освещения.

Какова статистика заключения такого рода соглашений?

Сегодня с применением норм Закона о ГЧП реализуются всего несколько проектов, в то время как концессионных соглашений заключено уже более 3 тысяч.

Что касается ИТ, то все инвестиционные проекты в данной сфере до недавнего времени структурировались как отраслевые концессионные соглашения и инвестиционные соглашения в сферах транспортной, социальной инфраструктуры, ЖКХ.

Таким образом, на территории РФ было реализовано около 30 инвестиционных проектов, в том числе региональные проекты ГЧП на основе существовавшего ранее регионального законодательства о ГЧП, инвестиционного законодательства и концессионного законодательства. При этом почти половина соглашений в данной сфере были заключены с применением Закона о концессионных соглашениях.

По «Умному городу» в частности, по состоянию на начало 2019 года, по данным официальной статистики Национального центра ГЧП, на территории Российской Федерации реализуется более 90 проектов ГЧП по созданию инфраструктуры «умных городов». Общий накопленный объем капитальных инвестиций по ним составляет 34,6 млрд руб., из них частных — 27,5 млрд руб., бюджетных — 7,1 млрд руб. 22 из 90 проектов ГЧП по «умным городам» реализуются в форме концессионных соглашений.

Не могли бы вы привести более конкретный пример структурирования концессионного соглашения в какой-либо из перечисленных сфер?

Конечно, например, обратимся к сфере, которую в том числе рассматривает для инвестирования наша компания, — к «умному транспорту» и «умным остановкам». Сейчас во многих регионах идет сознательная смена как старого парка общественного транспорта, так и всей системы, подхода к предоставлению услуг общественного транспорта.

Например, типовой пример такого концессионного соглашения по организации внедрения новой модели управления перевозками, которая позволит повысить эффективность бюджетных расходов и сформировать единую маршрутную сеть со стопроцентным обновлением общественного транспорта:
— модернизация общественного транспорта, создание и реконструкция сопутствующей инфраструктуры. Например, создание заправочной инфраструктуры на газе, новые трамвайные пути, контактная сеть, модернизация депо и т.п.;
— формирование нового стандарта перевозки граждан через формирование новой маршрутной сети, оснащение транспорта «умной начинкой», «умные остановки», создание Центра организации дорожного движения и, впоследствии, интеллектуальной транспортной общей системы. И как вы понимаете, вся данная модернизация будет реализовываться именно с помощью нового программного обеспечения, соответствующих опять же умных технологий, которые уже есть и активно применяются.

Звучит фантастически, но уже сейчас мы рассматриваем возможность реализации таких проектов в одном из регионов и проводим необходимые обсуждения с профильными министерствами и ведомствами. Надеемся, что в ближайшее время сможем также реализовывать подобные соглашения через концессионную частную инициативу в том числе.

Кроме того, если рассматривать, например, «умные остановки» отдельно, то сейчас предложения о реконструкции по концессионной схеме поступают от регионов, муниципалитетов достаточно активно, суммы контрактов небольшие, но весьма интересны как условия, так и возможности по оснащению.

В чем преимущества концессионной схемы, помимо финансовых, например, перед тем же госзаказом, как вы считаете?

Концессионное соглашение предоставляет концеденту ряд значительных преимуществ по сравнению с использованием государственного контракта, на мой взгляд, среди которых выделим основные. Во-первых, как я уже говорила, возможность выполнения комплекса работ по созданию и последующей эксплуатации объекта соглашения на основании одного соглашения. Во-вторых, гибкое перераспределение рисков, связанных с созданием и последующей эксплуатацией, а также расширенная ответственность концессионера в части исполнения своих обязательств. И последнее, но самое важное — возможность гибкого структурирования платежного механизма через рассрочку оплаты работ.

Убедительно, не правда ли?